No passado dia 15 de julho, o Tribunal Constitucional português (TC) proferiu um histórico acórdão, no qual, pela primeira vez, tomou posição sobre a relação entre o Direito da União Europeia (DUE) e a ordem constitucional portuguesa. Nas suas próprias palavras, trata-se da “entrada assumida” do TC no “vivo debate” que este “problema complexo” tem originado no espaço jurídico europeu.
Num acórdão detalhado e complexo, o TC reconhece a sua incompetência para aferir a validade de uma norma de DUE à luz dos princípios consagrados na Constituição da República Portuguesa (CRP).
Circunstâncias do caso e recurso perante o TC
Na génese do caso em apreço estava um litígio que opunha um exportador de vinhos ao Instituto Financeiro da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP) e a um banco, a respeito da concessão de subsídios à exportação e da prestação de uma garantia pelos exportadores que pretendessem obter antecipadamente tal subsídio. Pretendia a empresa Autora opor-se à execução da referida garantia.
A atribuição dos referidos subsídios baseava-se em disposições de DUE, nomeadamente no artigo 19.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento (CEE) n.º 2220/85, que fazia depender a respetiva atribuição do preenchimento de certos requisitos. Por esse motivo, no âmbito do processo nacional, foram remetidos dois pedidos de reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), relativamente aos quais este declarou essencialmente que a garantia prestada não deveria ser considerada extinta, mesmo após demonstração da efetiva exportação, se os requisitos de que dependia a concessão do subsídio não estivessem preenchidos.
Não vendo a sua pretensão acolhida, a empresa exportadora interpôs recurso para o TC, alegando a desconformidade da referida norma de DUE com o princípio constitucional da igualdade plasmado no artigo 13.º da Constituição da República (CRP). Considerava, em particular, que a norma em causa, bem como a interpretação que lhe havia sido dada pelo TJUE, discriminava os exportadores que tinham prestado uma garantia, em comparação com os demais.
Decisão do TC
Confrontado com tal questão, o TC começou por relembrar que esta devia ser analisada à luz do artigo 8.º, n.º 4, CRP, o qual, por sua vez, chama à colação a aplicação dos princípios do efeito direto e, sobretudo, do primado do DUE na ordem jurídica dos Estados Membros (para mais informação sobre estes princípios, ver aqui).
Neste contexto, o TC relembra que ambos os princípios são construções jurisprudenciais do TJUE, referindo-se aos acórdãos Van Gend en Loos e Costa c. ENEL, bem como à sua reafirmação e consolidação em decisões posteriores. A partir daí, a análise do TC centra-se no papel crucial do TJUE que, através da sua jurisprudência, contribuiu decisivamente para a afirmação de uma ordem jurídica nova e dotada de identidade própria, distinta da dos Estados Membros. Na ótica do TC, é a singularidade da ordem jurídica europeia, materializada nos princípios do primado e do efeito direto, que permite evitar que o DUE ceda perante “idiossincrasias e particularismos regionais” com “efeito desagregador”.
A natureza singular do DUE está também patente no caráter inovador do princípio do primado, que não se confunde com o princípio da supremacia, próprio de sistemas federais. Com efeito, ao contrário dos supremos tribunais federais, o TJUE não tem competência para declarar a invalidade de atos legislativos dos Estados Membros por incompatibilidade com o DUE, devendo a UE reagir através dos mecanismos da “responsabilidade” por incumprimento.
Consequentemente, o princípio do primado e a interpretação uniforme do DUE dependem da ativa cooperação das jurisdições nacionais, nomeadamente através do mecanismo do reenvio prejudicial. É neste contexto que se insere o diálogo jurisdicional entre o TJUE e os tribunais constitucionais, que o TC apelida de “confrontação conciliatória”. Com efeito, reconhece-se que, na interação entre o DUE e o direito dos Estados Membros, persistem algumas “linhas de fratura”. Neste particular, o TC destaca a importância do princípio da cooperação leal, permitindo a “coabitação num espaço comum, com geometrias variáveis”. O TC refere diversas feições do diálogo jurisdicional, umas mais pacíficas que outras, destacando o acórdão do TJUE no processo conhecido por Taricco II (que contou com José Luís da Cruz Vilaça como juiz relator) como paradigma de diálogo desejável e exemplo de acomodação entre os níveis europeu e constitucional.
Feito este percurso, o TC atenta na divisão entre as suas competências e as do TJUE, à luz do artigo 8.º, n.º 4, CRP. Se a primeira parte do preceito constitui o reconhecimento, pela CRP, do princípio do primado e, consequentemente, da competência exclusiva do TJUE para apreciar a validade de normas de DUE, a segunda parte, ao referir o “respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático”, abre a porta a eventuais exceções ou “contralimites”.
Estes são, de acordo com o TC, limites à autorreconhecida “inibição do pleno acesso da jurisdição constitucional ao DUE”. Dizem respeito, por um lado, a situações em que esteja em causa a “efetividade dos valores fundamentais do Estado de direito democrático” e, por outro, à “identidade constitucional da República”.
Quanto à primeira, o TC reconhece que o projeto europeu já envolve, na sua própria natureza, uma garantia de efetividade de valores fundamentais do Estado de direito democrático, refletindo, com elevado grau de segurança, “valores paramétricos equivalentes aos reconhecidos no nosso texto constitucional, designadamente através do controlo jurisdicional do TJUE – cuja natureza, na esfera própria do DUE, é funcionalmente homóloga, na sua dimensão garantística, do controlo realizado pelo Tribunal Constitucional”.
Quanto à segunda, o TC refere a necessidade de demonstrar que estão em causa compromissos constitucionais cuja garantia só pode ser assegurada pelo TC, tais como a definição do território português (artigo 5.º, CRP) ou a unidade do Estado (artigo 6.º, CRP). Estas seriam situações em que, por natureza, o TJUE não poderia assegurar um controlo funcionalmente equivalente ao do TC.
Em ambos os cenários, o TC refere que a sua tarefa consiste em realizar um “teste de filtragem”, excluindo tudo aquilo que se situa fora da sua competência. A este respeito, alerta para a manutenção da sua incompetência, mesmo em situações que, em abstrato, sejam reconduzíveis a traços caracterizadores do Estado de direito democrático, já que estes encontram reflexo no “plano global de incidência e de atuação do DUE”. Uma vez que a aplicação do referido teste implica a análise de uma norma de DUE, o mesmo deverá ser levado a cabo com recurso ao mecanismo do reenvio prejudicial ou, em todo o caso, à luz da jurisprudência existente do TJUE.
Conclui, assim, que “sempre que esteja em causa a apreciação de uma norma de DUE à luz de um princípio (fundamental) do Estado de Direito democrático que, no âmbito do DUE, goze de um valor paramétrico funcionalmente equivalente ao que lhe é reconhecido na Constituição portuguesa, o Tribunal Constitucional não aprecia a compatibilidade daquela com esta última, devendo proferir uma decisão de abstenção do conhecimento”.
Comentário
A decisão do TC não deve ser menosprezada e o timing da sua adoção não podia ser mais conveniente. Desde logo, surge no rescaldo do acórdão do TC alemão (amplamente analisado em newsletter anterior) e aproveita (bem) a oportunidade para do mesmo se distanciar, declarando a sua incompetência para analisar a validade de uma norma de DUE à luz da CRP. Numa altura em que a UE, mais do que nunca, necessita de legitimidade para liderar a resposta à crise que atravessamos, o reconhecimento dessa mesma legitimidade por parte de um Tribunal Constitucional, nem que seja pelo seu simbolismo, não pode deixar de ser saudado.
Com efeito, destacam-se nesta decisão alguns pontos positivos, no que respeita à forma como o TC português olha para o DUE e para o TJUE. Em primeiro lugar, como consequência lógica do princípio do primado e da competência exclusiva do TJUE para declarar a invalidade de uma norma de DUE, o TC reconhece a sua própria “inibição de pleno acesso ao DUE”.
É certo que o TC não descarta completamente a sua competência para “vigiar” ou “policiar” a ação da UE, recorrendo inclusive a uma fórmula equiparável à utilizada pelo TC alemão nos anos 80, no conhecido acórdão Solange II e fazendo referência à “identidade constitucional da República”. Contudo, parece reconhecer que a sua competência é residual, reservada a situações excecionais e com probabilidade reduzida de ocorrência (como uma “válvula de escape” do sistema que, na prática, poderá nunca chegar a ser acionada). E assim é porque o respeito pelos direitos fundamentais, o Estado de direito democrático e a legitimidade democrática estão igualmente espelhados na ordem jurídica europeia. Só num cenário improvável em que as normas emanadas desta última deixassem de respeitar estes princípios básicos deveriam os Tribunais Constitucionais ser chamados a intervir. Ademais, oferece exemplos dos valores constitucionais que constituem a “identidade constitucional da República”, os quais se distinguem de forma evidente dos que estiveram na base da decisão do TC alemão a respeito do programa de compra de ativos do BCE.
Além disso, também por força da comunhão de valores e da identidade substantiva entre os direitos e princípios consagrados na CRP e os que compõem a ordem jurídica comunitária – que hoje em dia, sublinhe-se, dispõe inclusive de uma Carta de Direitos Fundamentais cujo valor é idêntico ao dos Tratados -, o TC reconhece ao TJUE autoridade exclusiva em matéria de DUE, devendo os tribunais constitucionais abster-se de exercer, nesse âmbito, a sua função jurisdicional.
Em suma, ainda que com algumas ressalvas, o TC reafirma o princípio do primado do Direito da União sobre o direito dos Estados Membros, incluindo a Constituição, bem como a competência exclusiva do TJUE para apreciar a validade de normas de direito da UE, considerando, aliás, essa competência exclusiva como uma exigência de caráter existencial ligada à especificidade, autonomia e integridade da ordem jurídica da UE.
Finalmente, a importância deste acórdão decorre da janela que abre sobre o uso futuro do mecanismo do reenvio prejudicial (até agora inexistente) pelo TC português. A confirmar-se esta nova recetividade, não poderá deixar de sair reforçada a consistência da ordem jurídica da União e, sobretudo, a intensidade da proteção dos direitos dos cidadãos no quadro da ordem constitucional portuguesa.